Дек
19
2016

Кто такие реформаторы в России?

(# 3 из цикла статьей: «АНАТОМИЯ РЕФОРМ В РОССИИ») В условиях динамичного, меняющегося современного мира развитие государственных институтов и повышение качества государственного регулирования или другими словами – осуществление регулятивных реформ необходимо на постоянной основе.

Под реформой я понимаю любое существенное изменение действующего порядка регулирования, которое оказывает влияние на общество, бизнес или государство. В период 2012-2016 гг. в Российской Федерации предпринимаются попытки наладить эффективный реформаторский процесс. Важную роль при этом играют отдельные лица и институты – реформаторы.

Далее Вам предлагаю знакомство с институциональной основой, основными участниками процесса, с анализом их сильных – слабых сторон и возможными конструктивными решениями для повышения качества реформ в России будущего.

Почему важно знать, кто занимается реформами? Потому что будущее страны зависит от наличия сбалансированной регуляторной среды, которая учитывает и поощряет развитие экономики. Это задача реформаторов адаптировать к вызовам и налаживать бесконфликтную работу сложного механизма – законодательства. Возможно, они и являются героями нашего времени, наравне с предпринимателями, врачами и учеными.

***

В последние 5 лет Правительство РФ и окологосударственные «мозговые центры» («think tank») играют ключевую роль в осуществлении системных реформ в России. Деятельность представителей других государственных структур  интересна в меньшей степени по причине незначительности их влияния на реформаторскую повестку.

Представители бизнеса и общественных организаций не вовлечены в деятельность по изменению законодательства, за небольшим исключением. Российские ВУЗы в своей массе не выполняют функции прогрессивных научных центров, стоят в стороне от разработки реформ. Рассмотрим роли основных участников процесса в структуре государства, бизнеса и общества.

Государство
В настоящее время институциональная основа для разработки и реализации системных юридических реформ создана в системе исполнительных органов государственной власти РФ. Остальные ветви власти — судебная и представительная (законодательная) — обладают ограниченным потенциалом в этой сфере.

Судебная власть в основном утратила свой реформаторский потенциал после ликвидации Высшего Арбитражного Суда в 2014 г. и прекращения негласной конкуренции с Верховным судом – решение спорное и негативно воспринятое в профессиональном юридическом сообществе. Конституционный суд РФ является узкоспециальным, консервативным и неинтересным органом.

Представительные органы власти — Госдума и Совет Федерации – в силу своей природы могли бы претендовать на звание центров реформ. К сожалению, в условиях деформации политической системы партии не заинтересованы в борьбе за голоса избирателей и создании эффективных механизмов изменения законодательства на системной основе. Качество вносимых на рассмотрение и принимаемых законов вызывает вопросы не только в профессиональных кругах. В целом, российский парламент дискредитирован в обществе после принятия серии резонансных реакционных законов 2013-2014 годов. За структурой закрепилось характеристика «взбесившийся принтер». Рекордно низкая явка избирателей на выборы депутатов в Госдуму подтверждают невысокую оценку института власти, и в целом ставит под вопрос легитимность нового созыва.

Отдельное место в структуре власти занимают руководители субъектов Российской Федерации и Администрация Президента.

Согласно Конституции Россия является федеративным государством, а это означает, что региональная власть формально обладает автономией от центра и Президента включительно. Существует даже юридический термин «разграничение полномочий», который является рудиментарным. Сегодня практически все вопросы отнесены к федеральному регулированию. За последние пятнадцать лет управление Россией было централизовано, что позволяет назвать страну унитарным государством. Национальный рейтинг инвестиционной привлекательности субъектов РФ, который считается главным реформаторским проектом для улучшения бизнес-среды в регионах, в этом смысле является политическим и медийным инструментом. Т.к. большинство процессов замыкается на Москве, реформаторский потенциал регионов не представляет большого значения.

Администрация Президента как государственный орган, координирующий деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ, функционально не может быть центром по подготовке и реализации юридических реформ. Такая деятельность должна осуществляться в Правительстве. Вместе с тем, в ноябре 2016 году президиум Государственного совета при Президенте на основе материалов подготовленных рабочей группой под председательством губернатора Тюменской области В.Якушева рассмотрел меры для повышения инвестиционной привлекательности в субъектах Российской Федерации. Это событие является исключением из правила, нет оснований считать, что реформаторская работа выйдет за рамки временного проекта. К тому же вопрос касается Национального рейтинга, новаторский эффект от реализации которого находится под вопросом.

Таким образом, в России основным центром по осуществлению юридических реформ, в т.ч. направленных на улучшение условий ведения бизнеса, является российское Правительство. Ответственным функциональным органом является Министерство экономического развития РФ (глава — М.Орешкин с ноября 2016 г., до этого А.Улюкаев), а высшим должностным лицом — первый заместитель председателя Правительства РФ И.Шувалов.

Специальные координационные и совещательные органы создаются в Правительстве для решения комплексных и многосторонних вопросов.

В настоящее время два органа являются главной ареной экономических реформ в стране:
-  Правительственная комиссия по экономическому развитию и интеграции;
- Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства.

Председателем обоих органов является И.Шувалов, что делает его главным реформатором и ответственным за экономическое развитие в современной России.

К заседаниям этих Правительственных комиссий материалы готовят специальные рабочие группы. В частности, рабочая группа по улучшению условий ведения предпринимательской деятельности, целью деятельности которой является улучшение государственного регулирования в контексте международного рейтинга «Doing Business»: импорт-экспорт товаров, строительство и энергетика. Рабочую группу возглавляют заместитель министра экономического развития С.Воскресенский и руководитель АНО «Агентство стратегических инициатив» А.Никитин.

В свою очередь аналитику и предложения для рассмотрения на рабочих группах готовят государственные агентства, консалтинговые компании и различные эксперты – так называемые «think tank».

Основные государственные агентства «think tank»
- АО «Корпорация МСП». Организация создана в 2015 году на основе Агентства кредитных гарантий. Рук-ль: А.Браверман.
Главные проекты: поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, предоставление гарантий под кредиты, создание МФЦ для бизнеса.
Спонсоры: бюджет РФ, Внешэкономбанк (ВЭБ).
Бюджет: 50-80 млрд. рублей в 2015-2016 г.

- АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» (АСИ). Организация создана в 2011 году.
Рук-ль: А.Никитин. Главные проекты: Национальная предпринимательская инициатива (НПИ), Национальная технологическая инициатива, Национальный рейтинг инвестиционной привлекательности субъектов РФ.
Спонсоры: АО «Роснефтегаз», бюджет РФ, ВЭБ.
Бюджет: 10+ млрд. рублей в 2012-2016 гг. На реализацию проектов НТИ в 2016-17 гг. планируется выделение из бюджета 5 млрд. рублей.

- Центр стратегических разработок (ЦСР). Организация создана в 1999 году.
Рук-ли: А.Кудрин, П.Кадочников. Главные проекты: Разработка стратегии развития России до 2024 г., проект по повышению эффективности управления в сфере строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог.
Спонсоры: предоставление собственных услуг.
Бюджет: 500+ млн. рублей в 2015-2016 гг.

- Аналитический центр при Правительстве РФ. Создан в 2005 году (с 2015 статус АНО)
Рук-ль: К.Носков.
Главные проекты: Разработка модели развития Северного морского пути, предложения по модернизации транспортной системы России, реформа контрольно-надзорной деятельности в РФ (2017-2025).
Спонсоры: предоставление собственных услуг. Также — субсидирование из бюджета РФ.
Бюджет: 400+ млн. рублей в 2015-2016 гг.

Общество и бизнес
Некоторые из общественных организаций обладают возможностями для ограниченного представления своих интересов в органах власти. Среди наиболее известных таких организаций: Российский союз промышленников и предпринимателей, Деловая Россия, Опора, Торгово-промышленная палата. Отдельным авторитетным статусом обладает бизнес-омбудсмен Б.Титов.

Предприниматели не вовлечены в реформаторскую деятельность напрямую. Представители крупного бизнеса, очевидно, лоббирует свои интересы через отдельных депутатов в Госдуме. Интересы малого и среднего бизнеса до недавнего времени были представлены общественными организациями. Отчасти по причине низкой эффективности представительства властями был создан институт бизнес-омбудсмена, а с 2015 — Корпорация МСП.

На федеральном и региональном уровнях предпринимаются попытки наладить прямой канал общения с бизнесом через экспертные советы, проектные офисы реформ и штабы, которые нельзя назвать успешными в силу низкого качества организации процессов и политизированности в отборе экспертов.

В 2015-2016 гг. системный подход в разработке реформ продемонстрировал Комитет гражданских инициатив под руководством А.Кудрина с «Общероссийским гражданским форумом» и отдельными проектами по подготовке реформы системы правоохранительных органов, судебной власти и др. Высокую активность также проявил бизнес-обмудсмен Б.Титов с концепцией экономического развития России, подготовленной в рамках т.н. «Столыпинского клуба».

Научные центры и ВУЗы, к сожалению, слабо представлены в медийном пространстве – мне не известно об их участии в экономических преобразованиях, очевидно, их реформаторский потенциал раскрыт слабо.

Примечательно, что провластные организации патриотического толка (Общенародный фронт, Наши, Офицеры России и др.) не отметились в реформаторской деятельности – вероятно в силу отсутствия экспертной компетенции.

Отдельного упоминания заслуживают некоторые российские олигархи. Так сложилось, что по негласному правилу представители крупного бизнеса как самостоятельные лица почти не участвует в политике. Реформаторская деятельность, которая предполагает инициативы по изменению существующего порядка государственного регулирования, фактически подпадает под это ограничение. В этом смысле выделяются М.Прохоров с «Гражданской платформой» (до 2015 г.) и М.Ходорковский с проектом «Открытая Россия». Если последний анонсирует с 2017 года запуск новых инициатив: «Открытая экономика», «Центр управления расследованиями», «Инфометр» и др., то М.Прохоров не обозначил свои планы в политике и общественной деятельности.

***

В контексте обзора основных участников реформаторского процесса можно сформулировать основные преимущества и недостатки текущего реформаторского процесса по субъективному составу.

Сильные стороны:
- есть понимание, что за экономическое развитие России и реформы исключительную ответственность несет Правительство РФ и в частности — И.Шувалов
- есть государственные агентства, которые выполняют и/или могут выполнять аналитическую работу по выработке решений для экономического развития (АСИ, ЦСР, Корпорация МСП, Аналитический центр)

Слабые стороны:
- низкая юридическая компетенция. Незначительное привлечение юридического сообщества (в т.ч. Минюста) к участию в регулятивных реформах (большинство, по сути)
- избыточное финансирование некоторых государственных агентств/корпораций в противовес слабому финансированию других – по политическим мотивам, а не уровню проф. компетенции
- отсутствие системного всеобъемлющего подхода в проведении реформ. Реализация точечных реформы (в т.ч. по инициативе депутатов Госдумы)
- размытие ответственности госслужащих за реформы на различных уровнях федеральной власти и в субъектах РФ
- централизация процессов на федеральном уровне. Регионы в значительной степени ограничены в реформаторской деятельности

Возможности:
- есть понимание необходимости повышения эффективности гос. управления. В 2017 году и далее планируется расширять применение «проектного подхода».
- повышение конкуренции между государственными агентствами (think tank) за финансирование, что при условии справедливого подхода может повысить качество государственной аналитики

Риски:
- нарушение целостности реформ и/или проведение контр-реформ как результат лоббизма, инерции бюрократии и низкого профессионализма координаторов реформ
- интриги и политическое противостояние в структуре государственной службы в ущерб эффективности, что является следствием консервативной политики бюджетного финансирования госорганов и злоупотреблениями в применении управленческой стратегией «конкуренции структур»

Предложения для исполнительной ветви власти:
- необходимо создать сильный юридический центр реформ. В правовом государстве регулятивными (юридическими) реформами должно заниматься Министерство юстиции. Так, проектом «Doing Business» во многих странах успешно занимаются юристы и Министерства Юстиции, что логично исходя из характера необходимых реформ. В России – Минэкономразвития России
- закрепить на федеральном уровне юридический статус «реформатора» и «проектных офисов реформ» с целью повышения статуса и социальной защиты лиц, призванных изменить устоявшийся порядок (бюрократию)
- обеспечить участие в экспертных советах и рабочих группах при госорганах, созданных с целью подготовки реформ в сфере экономики, не менее 80% представителей от бизнеса (не менее половины из которых – субъекты МСП). Важной составляющей успеха реформ является выстраивание отношения с бизнесом для цели понимания нужд и проблем.
- внедрить альтернативные стратегии бюджетного финансирования госорганов, особенно на проекты по экономическому развитию и системные юридические реформы
- предусмотреть порядок подготовки публично доступной информации о доходах-расходах Госкорпораций и автономных некоммерческих организаций, созданных при участии государства — для цели общественного контроля

Предложения для судебной ветви власти:
- восстановить Высший Арбитражный Суд с целью активизации конкуренции в системе судебных органов власти
- создать административные суды для рассмотрения споров с участием госслужащих по аналогии с военными судами

Предложения для представительной (законодательной) ветви власти:
- активизировать позитивную реформаторскую деятельность в Госдуме за счет внедрения KPI депутатов
- принять Регламент внесения депутатами законопроектов, затрагивающих экономику и предпринимательство, который будет предусматривать обязательную процедуру экспертизы, в т.ч. оценку регулирующего воздействия, а также публичное (экспертное) обсуждение законодательных инициатив

***

В заключение, исключительная роль в вопросе проведения регуляторных реформ в Российской Федерации принадлежит органам исполнительной власти в структуре Правительства РФ. Главные площадки для запуска преобразований в экономической сфере – две Правительственные комиссии под председательством первого заместителя Председателя Правительства И.Шувалова. Он ответствен за будущее экономическое благосостояние страны.

Содержательную работу (аналитику) для целей изменения законодательства в основном готовят государственные агентства, которые в той или иной степени конкурируют друг с другом. Сильный и богатый игрок — АНО «АСИ», который в период 2012-2016 г. получил на свою реформаторскую деятельность более 10 млрд. рублей. С 2017 года активизируется Аналитический центр при Правительстве РФ, претендующий на сопровождение длительной реформы контрольно-надзорной деятельности. Работа Корпорации МСП узко направлена, но представляет угрозу для некоторых проектов АНО «АСИ», в частности — проекту НПИ, который также нацелен на улучшение регулирования малого и среднего бизнеса. С недавним назначением председателем правления А.Кудрина Центр стратегических инициатив претендует на звание главного российского «мозгового центра» 2017 года. Вместе с тем, проблемой для организации может стать оторванность от бизнес реальности и зависимость от аналитики сторонних организаций — АНО «АСИ», Аналитического центра или Корпорации МСП.

Реформаторская деятельность в России необходима, чтобы своевременно приспосабливать законодательство и государственный аппарат к быстро изменяющимся условиям экономики. События последних лет демонстрируют, что государство пытается запустить механизм реформ, но результаты сложно назвать выдающимися.

Одними из важных причин торможения являются: недостаточный профессионализм и низкая юридическая компетенция участников реформаторского процесса, отсутствие конкуренции политических партий и мотивации депутатов на реализацию сложных системных изменений законодательства, а также некоторые другие спорные управленческие и политические решения последних лет.

При этом в России существует большой потенциал для запуска реформ и повышения качества регуляторной среды.

 

(с) Автор текста — В.А.Черданцев
Москва, 19 декабря 2016 г.
Миниатюра взята из открытого доступа http://www.cfo-india.in/

Оставить комментарий

Вы должны быть авторизованы для того, чтобы оставить комментарий.